Чебоксарская агломерация: перспективы развития
В последние несколько лет в России заметно активизировалась разработка документов как градостроительного, так и стратегического развития. На различных уровнях муниципального управления – от сельских поселений и до субъектов федерации – выделяются бюджетные средства для создания генеральных планов и территориальных схем. Это вызвано двумя обстоятельствами: государство, с одной стороны, до 2010 года последовательно будет ограничивать полномочия тех субъектов, которые не будут обладать действующей градостроительной документацией, а, с другой стороны, идет активная финансовая поддержка разработки этой документации со стороны бюджетов более высокого уровня (в небольших городах и поселках до 90% стоимости разработки субсидируется из региональных бюджетов). Ускорение работ в области градостроительства связано с пониманием того факта, что интенсивное развитие экономики, которое продолжается последние 10 лет, вот-вот столкнется с объективными ограничениями, связанными с неэффективным развитием городов и территорий («точечная» застройка, недоразвитость транспортной и инженерной инфраструктуры, размещение новых производств на неблагоприятных с точки зрения экологии территориях).
Разработка градостроительной документации вызвана в большинстве случаев побудительными действиями федеральных и региональных властей, кроме того, для руководителей городов и районов мотивация разработки документов достаточно прозрачна: в случае их отсутствия через два года муниципалитеты просто лишатся возможности выделять участки под любое строительство, что фактически остановит их развитие. Сложнее ответить на вопрос, зачем города и территории заказывают стратегические документы.
До начала 2000-х годов большинство регионов и городов страны не нуждались в долгосрочных стратегических документах, поскольку экономическая ситуация была нестабильной и построение планов развития по большинству параметров на период более 2-3 лет было нецелесообразным: из-за изменений в конъюнктуре такое планирование теряло смысл. Большинство глав администраций занималось по сути антикризисным управлением в ежедневном режиме.
Начиная с 1999-2000 годов экономика России вступила в стадию роста, изначально этот рост начал давать осязаемые результаты в крупнейших мегаполисах (Москва, впоследствии Петербург), но постепенно развитие экономики стало ощущаться и в других регионах. Перед руководителями городов и территориальных образований встали новые вызовы: как развиваться не в условиях кризиса, а в условиях растущей экономики, как эффективно использовать свои конкурентные преимущества и не проиграть борьбу за финансовый и человеческий капитал соседним городам и регионам. Один за другим крупные города и субъекты федерации начали обращаться к экспертному сообществу за помощью в определении путей стратегического развития.
На протяжении последних 20 лет в России идет процесс стягивания населения в крупные города. Это связано с тем, что в крупных городах люди имеют возможность более полно себя реализовать на рынке труда, кроме того, рынки городов предоставляют широкий спектр всевозможных услуг и товаров, доступ к которым в малых городах и сельской местности ограничен. Крупные городские образования привлекательны и для бизнеса, который в условиях экономического роста постоянно ищет возможность для инвестирования и развития. Такой вектор развития привел к тому, что конкуренция между регионами за кадры и капитал зачастую сводится к конкуренции между их крупнейшими центрами (как правило, региональными столицами), которые стремятся к контролю за большинством денежных потоков, создаваемых в регионе.
Образование подобного дисбаланса, при котором региональная столица (или крупный промышленный центр) оттягивает на себя большую часть ресурсов региона, поставила перед региональными и городскими властями новую сложную задачу: спланировать развитие крупнейшего города таким образом, чтобы он успешно конкурировал с другими городами за ценные ресурсы, но при этом не задохнулся в пробках и не собрал бы на своей территории экологически вредные производства.
Во многом эту задачу должен решать генеральный план города. Проблема заключается в том, что зона влияния крупных городов давно вышла за пределы официальной городской границы. Многие люди в ежедневном режиме ездят из-за пределов города в центр на работу, за границей города зачастую расположены основные зоны рекреации. Кроме того, выросшая мобильность населения, связанная со скачкообразной автомобилизацией, привела к тому, что жители довольно крупных городов, расположенных в радиусе 80-100 километров, ощущают себя жителями «дальнего пригорода» крупного города и активно пользуются его благами. И вот уже рынком товаров, услуг и труда формально 600-тысячного Иркутска пользуется еще 400 тысяч человек, живущих в Ангарске, Шелехове и Усолье-Сибирском (радиус не более 80 км), Ростов-на-Дону благодаря близлежащим Таганрогу, Батайску, Аксаю, Новочеркасску и Шахтам становится полуторамилионным мегаполисом, а Красноярск, де-юре являясь местом жительства около 940 тысяч человек и стремясь к статусу города-милионника, де-факто уже милионником является – благодаря городам-спутникам Дивногорску и Сосновоборску.
Уровень решения проблем, которые ставит перед властью развитие подобного территориального образования, выходит за пределы юрисдикции городских властей. Решения должны иметь межмуниципальный характер, и для их принятия необходимо создание надмуниципального образования. Обращение к международному опыту показывает, что в европейских странах и США в таких условиях происходит формирование агломераций.
Считается, что агломерация появляется, когда вокруг крупного города или нескольких городов (с населением не менее 100 тысяч человек) начинает складываться повышенная плотность поселений. Эти поселения должны быть связаны с центром/центрами агломерации прочными транспортными связями, позволяющими активно развивать ежедневную трудовую миграцию, когда значительная часть населения пригородов работает в центре. Происходит образование единых рынков труда и жилья, население всех частей агломерации получает равный доступ к социальным, культурным, развлекательным объектам агломерации. Благодаря усиливающимся внутренним связям предприятия агломерации могут развивать кооперационные связи, в том числе в научной сфере, осуществлять обмен технологиями. Традиционно существующая или формируемая агломерация должна иметь не менее 2 городских образований-спутников, в которых проживает не менее 10% жителей агломерации, в пределах часовой транспортной доступности.
На примере развития агломеративных систем развитых стран мира можно описать следующие основные положительные и отрицательные эффекты агломерирования.
К взаимоувязанным положительным эффектам создания крупной градостроительной системы, которыми смогут воспользоваться все жители агломерации, относятся:
1. эффект формирования более многочисленного и дифференцированного рынка труда — что автоматически делает территорию более привлекательной для различных инвестиционных вложений, так как инвестор терпит меньше издержек по поиску специалистов необходимой квалификации. Человеческий ресурс в России, как и во всем цивилизованном мире, выходит сейчас на первое место по ценности, что благотворно влияет на экономический рост в целом;
2. эффект резкого повышения привлекательности территории как рынка сбыта товаров и услуг. Компании, предоставляющие такие услуги, развертывают свою деятельность в городах, ориентируясь на емкость местного потребительского рынка: значительное увеличение потенциального класса потребителей услуг, помноженное на ускорение экономического роста, делает города более привлекательными в сравнении с обычными региональными центрами, сопоставимыми по численности с городом — ядром агломерации[1];
3. создание «инфраструктурного эффекта» — возможна реализация более крупных проектов в области строительства новых энергомощностей, мощных транспортных комплексов, мультимодальных узлов, информационных коммуникаций, образовательной и инновационной инфраструктуры;
4. эффект соседства с крупным центром — предоставление жителям всей агломерации доступа к трудовым, образовательным, торговым, культурным и другим возможностям разных зон агломерации в полном масштабе;
5. экономический рост, рост благосостояния населения, повышение возможностей образования и профессиональной самореализации при сохранении плюсов проживания в малом и среднем городском пространстве позволят повысить привлекательность проживания в агломерации в сравнении с традиционным крупным городом и, следовательно, уменьшить миграционный отток населения.
Кроме ряда неоспоримых преимуществ, можно зафиксировать ряд рисков агломеративного развития, которые в основном связаны не с эффективностью агломерации как системы (модели) территориально-экономического развития, а с выбором неправильных механизмов влияния на ее развитие:
1. низкий уровень координации между заинтересованными в формировании агломерации сторонами, что напрямую связано со сложностью запуска эффективного механизма управления рассматриваемой территориальной системы;
2. реализация государством не в полном объеме своих обязательств по первоначальному инфраструктурному обустройству территории агломерации: строительству линий скоростного транспорта, инженерному обустройству потенциальных площадок активного строительства и т. д. Без государственного финансирования не удастся создать базовую основу для частных инвестиций и повлиять на скорость процессов развития;
3. неправильный выбор базовых функций для территорий активного роста в границах агломерации может спровоцировать как низкий уровень доходности таких действий, так и неконтролируемое развитие процессов имущественной и национальной сегрегации населения градостроительной системы.
По положению на 2008 год можно говорить лишь о двух сложившихся агломерационных системах в России – на базе Москвы и Петербурга. При этом их формирование происходило в большей степени стихийно, что приводило и приводит к регулярному образованию «узких мест» и сбоев в работе различных систем агломерации. Ярким примером являются автомобильные пробки на въездах и выездах из городов в часы пик, периодически возникающие проблемы с инфраструктурным обеспечением нового комплексного строительства на периферии городов и т.д. Достаточно стихийным образом на сегодня продолжают формироваться агломерации вокруг Новосибирска, Екатеринбурга, Самары, Казани, Новосибирска, Красноярска.
Более эффективным для российских городов на сегодня является путь, при котором естественное формирование агломерации вокруг крупного города сопровождается разработкой документа, который позволяет спланировать дальнейшее развитие агломерации на среднесрочную перспективу (15-25 лет). Это позволит, имея четкий план действий, сгладить проблемы, которые неизбежно будут появляться по мере формирования агломерации. Этим путем уже пошли Иркутск (с Ангарском и Шелеховым) и Челябинск, где концепции агломерационного развития уже разработаны, в Ростове-на-Дону разработка завершается, запущен процесс концептуального обоснования агломерации «Владивосток-Уссурийск».
Зачем именно Чебоксарам и окружающей его территории создание агломерации? У разных городов в России инициирование процесса разработки концепции развития агломерации происходит по разным причинам. Города Сибири и Дальнего Востока (Новосибирск, Красноярск, Иркутск, Владивосток) путем создания агломераций ставят себе цель сформировать условия для жизни и работы, не уступающие крупным городам Европейской части России, и тем самым удержать у себя наиболее ценный человеческий капитал. Крупные европейские города России (Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Самара), формируя агломерационные образования, подкрепляют свои претензии на межрегиональное лидерство. Для Чебоксар образование агломерации прежде всего поможет выдержать конкуренцию за ресурсы с близлежащими городами Поволжья – Нижним Новгородом и Казанью. Эти два города вместе с окружающими их территориями формируют полуторамилионные системы расселения, транспортная доступность которых из Чебоксар составляет 2-4 часа. Если Чебоксары, Новочебоксарск и сельская система расселения вокруг них продолжат развиваться в значительной степени стихийно, то объективное отставание от Казани и Нижнего Новгорода, которое выражается в более развитом рынке труда, потребления, капитала и жилья (и объясняется прежде всего большим размером городов) будет расти и Чебоксары окажутся на периферии межрегионального развития. Вместо того, чтобы стать субъектом этого развития, управлять им наравне с другими мегаполисами, города станут объектами развития, им достанутся лишь те функции, которые не понадобятся крупным городам – функции, предполагающие неквалифицированный и малооплачиваемый труд.
С другой стороны, если Чебоксары, Новочебоксарск, Цивильск, Мариинский Посад и сельская система расселения близлежащих районов смогут в течение ближайших лет стать эффективно организованным агломерационным образованием с населением более 700 тысяч жителей, это может дать толчок развитию городов и территории в целом. Выявление сильных сторон формируемой агломерации и их ускоренное развитие позволит Чебоксарам и агломерации в целом успешно конкурировать с крупнейшими городами Поволжья.
Коньков Федор Дмитриевич, руководитель проектов ООО «Ленгипрогор»
октябрь, 2008 г.